2020年10月，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出实施城市更新行动。“实施城市更新行动”首次写入我国五年规划，其重要性提到了前所未有的高度。2022年初以来，从中央到各地城市更新政策密集发布，不断为城市更新的开展构建良好的政策环境。本文系统梳理2022年初以来中央及地方出台的城市更新相关政策，总结中央层面及地方层面城市更新政策特点，并对重点城市重点政策进行解读，通过政策方向挖掘未来城市更新业务机遇，为城市更新服务商的业务发展提供参考。

城市更新整体政策形势分析

（一）中央层面城市更新相关表态/政策数量为近三年最高

2022年，中央层面的城市更新相关表态/政策数量为近三年最高，充分体现了城市更新对扩大内需，推动城市高质量发展的重大战略意义。整体来看，2022年中央层面政策有三个方面的特点。第一，从政策趋势来看，国家整体性的引导继续强化，从此前的表态为主，到目前有了更多具体的政策文件出台；第二，从政策侧重的内容来看，存量资产盘活、“三区一村”改造、城市体检等均为未来发力的重点；第三，从政策作用来看，主要是发挥方向指引，继续强调有序推进城市更新，指出下一阶段城市更新建设的七个推动方向，同时印发了第一批实施城市更新行动可复制经验做法清单。

图：2022年中央部分城市更新政策/表态数量

资料来源：中指研究院综合整理

表：2022年中央主要城市更新政策

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（二）地方着力构建纵向层级丰富、横向维度完备的政策体系

2021、2022年城市更新政策出台的数量均较多，其中2022年超30个省市出台了七十余条城市更新相关政策。整体来看，2022年地方政府层面政策有三个方面的特点。第一，南方城市政策数量较多，广州、重庆、北京等地政策密集发布，部分二三线城市也开始出台城市更新政策；第二，省级政策明显增多，广东、湖北、江苏等地从省级层面推动城市更新发展；第三，部分特大城市进一步将城市更新与发展住房租赁相结合，增加住房供给渠道；第四，政策内容方面更加突出调动市场主体参与积极性。

图：各地城市更新政策出台情况

数据来源：中指研究院综合整理

表：2022年部分重点城市政策出台情况

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重点城市政策分析2022年，除了广州城市更新政策仍然较多之外，北京、重庆的政策出台频率整体也较高，两市均在加速构建纵向层级丰富、横向维度完备的政策体系。本部分主要针对2022年出台城市更新数量较多的北京、重庆两个城市展开分析。

（一）北京：快速完成城市更新多层级政策体系构建北京城市更新政策近年来发布的数量和频率明显提升，政策的体系性、级别都较之前有明显的增强。特别是2022年发布了城市更新专项规划、通过了城市更新条例，针对老旧厂房、老旧小区出台了专项的政策文件，着力构建纵向层级丰富、横向维度完备的政策体系。

表：2022年北京城市更新政策出台情况

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1、发布《北京城市更新条例》

2022年6月7日-7月6日，北京市住房和城乡建设委员会向社会公开征求对《北京市城市更新条例》的意见。11月25日，北京市第十五届人大常委会第45次会议表决通过了《北京市城市更新条例》。条例的落地将对落实北京做好城市更新工作，推动城市高质量发展具有重大的意义，能够有效为大型城市后续的更新工作提供更高层级的保障。北京成为继深圳、广州、上海之后，第四座针对城市更新立法的一线城市。

表：《北京城市更新条例)》重要关注点

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2、发布《北京市“十四五”时期城市更新规划》

2022年5月18日，北京市人民政府发布了《北京市城市更新专项规划(北京市“十四五”时期城市更新规划)》，本次规划范围为北京市行政区域，以首都功能核心区、中心城区、北京城市副中心、平原新城及地区、生态涵养区新城为主。规划期限为2021年至2025年，远景展望到2035年。北京城市更新“十四五”规划进一步明确，城市更新是对城市建成区的城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，严控大拆大建，严守安全底线，严格生态保护，是小规模、渐进式、可持续的更新。《规划》借鉴国内外相关城市经验，并结合了北京实际，建立新时期科学发展、适度超前的城市更新体系，探索与超大城市现代化治理相契合的高质量发展路径，有助于北京城市更新进程的快速发展。

表：《北京市城市更新专项规划(北京市“十四五”时期城市更新规划)》重要关注点

资料来源：中指研究院综合整理

3、发布《关于促进本市老旧厂房更新利用的若干措施》

2022年8月29日，北京市经济和信息化局发布《关于促进本市老旧厂房更新利用的若干措施》，引导利用老旧厂房支持高精尖产业发展，积极鼓励发展先进制造业，鼓励在京企业在不改变工业用地性质的前提下利用工业腾退空间、老旧厂房开展先进制造业项目建设。北京老旧厂房历史存量规模大，《措施》的发布有助于推进全市老旧厂房转型利用和提质升级，进一步提高老旧厂房改造的积极性，推动高精尖产业发展，加快“以产促城，产城并进”，实现以存量空间资源支撑增量产业发展。

表：《关于促进本市老旧厂房更新利用的若干措施》重要关注点

资料来源：中指研究院综合整理

4、发布《北京市老旧小区改造工作改革方案》

2022年11月10日，北京市发布《北京市老旧小区改造工作改革方案》包含8个方面32条细则，并提出要全面开展老旧小区体检，力争在2022年底前将需改造的老旧小区全部纳入改造项目储备库。此次政策创新之处主要有三点。第一，可以在符合规划、满足安全要求的前提下，适当增加建筑面积，由区政府统筹用于补充社区配套短板或建设保障性租赁住房、公租房、共有产权房。第二，允许土地性质兼容和建筑功能混合，可利用现状使用的车棚、门房以及闲置的锅炉房、煤棚（场）等房屋设施，改建便民服务设施。第三，建立引入社会资本贷款贴息机制，对符合条件的项目给予贴息率不超过2%、最长不超过5年的贷款贴息支持。

表：《北京市老旧小区改造工作改革方案》重点内容

资料来源：中指研究院综合整理

整体来看，北京的城市发展已进入减量双控、以存量更新为主的新阶段。在此前旧城改造中，北京已逐步形成了包含老旧平房院落、危旧楼房、老旧小区、老旧低效楼宇、老旧厂房、低效产业园区等多种类型的更新，共计出台了40多项配套政策。随着城市更新各项政策的逐步落地，将对落实北京做好城市更新工作，推动超大城市高质量发展具有重大的意义。

（二）重庆：全方位调动市场主体参与城市更新积极性重庆市近两年接连发布城市更新相关政策，对全国其他二线城市下一阶段城市更新相关政策的制定具有借鉴效应。除了市级层面的政策，重庆各区也结合自身的实践出台一系列核心文件及配套政策。例如，渝中区出台城市更新实施细则、规划用地及建设管理工作规程、施工图设计审查工作规程、园林绿化审批流程等相关配套政策。九龙坡区制定了城市更新三年攻坚行动计划，并编制完成了民主村片区、红育坡片区、水瓶厂片区、重庆电厂等十大重点项目计划。南岸区、渝北区正在探索以“平面”审批方式开展项目实施方案审批。

表：2022年重庆城市更新政策出台情况

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1、发布《重庆市城市更新提升“十四五”行动计划》

重庆城市更新《行动计划》围绕建设“山水之城·美丽之地”的总体目标，集中力量走出一条具有重庆特色的城市更新提升道路。提升的具体目标主要有六个方面，主要围绕提升城市的5个水平、4个品质，总共9个方面的任务。整体来看，重庆的城市更新行动计划非常全面，已经将城市更新完全融入到未来城市发展甚至区域协同发展的大格局中。

表：重庆市城市更新提升“十四五”行动计划主要内容

资料来源：中指研究院综合整理

2、发布《重庆市城市更新技术导则》

2022年3月30日，重庆发布了《重庆市城市更新技术导则》。导则聚焦项目前期阶段，为片区策划方案和项目实施方案的编制提出技术指引，同时也是全国首部城市更新技术导则。近年来，重庆在城市更新实践中积累了丰富的经验，特别是“城市体检重庆实践”以及《重庆市城市更新管理办法》中的体制机制创新，被住建部点赞并向全国推广。此次《导则》的发布，进一步彰显其体制机制和模式创新的优势。在城市更新制度的顶层设计方面，重庆建立了“1+2+N”政策技术体系，促进城市更新有序推进。“1”是指《重庆市城市更新管理办法》（2021年6月已出台）；“2”是指城市更新专项规划、城市更新技术导则2个技术文件；“N”是指由市级相关部门按职能职责制定“一揽子”涉及规划土地、准入审批、产业培育、财政税收的配套政策。此次出台的技术导则正是重庆市“1+2+N”政策技术体系中的2个技术文件之一。

图：重庆1+2+N政策技术体系

资料来源：中指研究院综合整理

导则以“定内涵、搭流程、守底线、引方向”的方式，重点解决城市更新工作中存在的城市更新概念不清晰、工作流程不明确、工作成果不规范等问题。

表：重庆城市更新相关内涵说明

资料来源：中指研究院综合整理

图：重庆城市更新五步更新“技”法

资料来源：《重庆市城市更新技术导则》

总结：

与展望整体来看，相较前两年，2022年我国城市更新进入稳步推进期，更加强调有序、落地。无论是中央层面的政策还是地方层面的政策均更加强调调动市场主体的积极性。各地在政策构建的过程中更加兼顾原物业权利人的利益补偿问题、投资企业的收益平衡问题、社会效益和经济效益的平衡问题，政策持续探索多元主体间利益分配的平衡之道。

展望未来，城市更新是一项长期性的行动，调动市场主体的积极性仍然是确保可持续性的重要保障，未来政策趋势的核心将更加基于实践经验加大创新力度。特别是在土地政策、规划政策、融资政策、财税政策等方面进一步与市场主体的业务痛点形成共鸣。而近期城市更新试点城市落地，可复制政策清单的出台也将进一步为未来城市更新业务开展过程中的政策创新提供有利条件。

值得注意的是，随着城市更新业务的广度和深度不断拓展，围绕“城市更新+”的政策体系也在加速构建，进一步适应新的发展形势。例如，近年来随着国家大力推进租购并举，将城市更新与发展住房租赁紧密结合，探索“城市更新+住房租赁”已成为既解决存量又解决住房供给的新模式，相关的支持政策也在不断出台。